Proces donošenja odluka
Strategija i planiranje
Europska komisija na početku svog petogodišnjeg mandata priprema strateški dokument za mandatno razdoblje. U tom dokumentu Komisija definira svoje petogodišnje prioritete na temelju kojih izrađuje Godišnju političku strategiju (Annual Policy Strategy - APS) za svaku godinu svojeg mandata.
U rujnu 2009. predsjednik Europske komisije Barroso objavio je dokument pod nazivom Političke smjernice za sljedeću Komisiju (Political Guidelines for the next Commission), o čemu ukratko govori i priopćenje Komisije IP/09/1272.
U svojoj Godišnjoj strategiji za 2010. što ju je prethodna Komisija objavila u veljači 2009. (COM(2009) 73 final) tadašnja Europska komisija (Baroso I) najavljuje da će nova Komisija preuzeti izradu operativnog programa temeljenog na prioritetima.
Krajem ožujka 2010. Komisija je objavila svoj Program rada za 2010. (Commission Work Programme 2010: Time to Act, COM(2010) 135, i Dodaci). Svi relevantni dokumenti vezani uz rad Komisije dostupni su na stranici Commission at Work.
Zakonodavni postupak - institucije
U postupku donošenja akata sekundarnog zakonodavstva na različit način sudjeluju Europska komisija, Vijeće ministara i Parlament.
Do usvajanja Lisabonskog ugovora osnovni postupci odlučivanja na razini EU bili su: savjetovanje (CNS), suradnja (SYN), suodlučivanje (COD), pristanak (APP). Lisabonski ugovor pojednostavljuje proceduru donošenja odluka i uvodi dva glavna postupka: ‘redovni’ i ‘poseban’.
Akti i postupci opisani su u člancima 288. – 299. Ugovora o funkcioniranju EU.
Redovni zakonodavni postupak (uređen člankom 294. UFEU) zamjenjuje raniji postupak suodlučivanja, a primjenjuje se i na policijsku i sudsku suradnju u kaznenim stvarima.
U redovnom zakonodavnom postupku zakonodavnu inicijativu ima Europska komisija, a postupak se temelji na načelu da ni Europski parlament ni Vijeće ministara ne mogu donijeti odluku samostalno, tj. bez suglasnosti onog drugog. Više informacija o postupku pogledajte na stranici Komisije Co-decision or the "ordinary legislative procedure”.
Posebni zakonodavni postupak obično se koristi u situaciji u kojoj nije postignuta suglasnost država članica o donošenju odluka putem redovitog postupka. U većini takvih situacija Vijeće ima ovlast donositi odluke na temelju jednoglasnosti, uz ograničenu ulogu Europskog parlamenta.
Iako je Lisabonski ugovor dokrajčio strukturu Europske unije temeljenu na „tri stupa”, pitanja vezana uz Pravosuđe i unutarnje poslove i Zajedničku vanjsku i sigurnosnu politiku i dalje ostaju izvan okvira ‘redovnog’ postupka odlučivanja.
Prva faza: Dokumenti Komisije
Komisija svake godine objavljuje velik broj radnih dokumenata u seriji pod kraticom COM (primjerice COM(2010) 123). Radi se o jednoj od najvažnijih kategorija dokumentacije EU što obuhvaća sljedeće tri skupine tekstova:
Dokumenti vezani uz politike (Policy documents) – u ovu skupinu ubrajamo bijele i zelene knjige. Prije podnošenja formalnog prijedloga Komisija često, objavljujući svoja stajališta o određenoj politici ili smjeru djelovanja, traži mišljenje zainteresiranih strana (država članica, nevladinih udruga i organizacija, lobističkih skupina i sl.). Dokument kojim poziva na javnu raspravu o određenoj temi naziva se zelena knjiga, dok u bijeloj knjizi Komisija donosi konkretne prijedloge za djelovanje na specifičnom području s namjerom savjetovanja prije izrade konkretnog zakonodavnog prijedloga. Cjelovote tekstove bijelih i zelenih knjiga objavljenih od 1983. do 2001. možete pronaći na stranici Archive of European Integration.
Obavijesti i izvještaji (Communicationsandreports) – Za većinu programa koje provodi Komisija je obvezna pripremiti izvještaj nakon što završi jedno financijsko razdoblje. U obavijestima Komisija definira politiku Unije u određenim, specifičnim pitanjima.
Zakonodavstvo u pripremi (Draft legislation) - Sve zakonodavne prijedloge Komisija objavljuje u obliku COM dokumenta – time započinje zakonodavni postupak.
Prijedlog se sastoji od dva dijela: uvodnog pojašnjenja (Explanatory memorandum) što se nalazi na početku dokumenta i u kojem Komisija sažima razloge zbog kojih predlaže određeni zakonodavni akt, te od teksta samog zakonodavnog prijedloga.
Sve do 1999. godine tekstovi prijedloga Komisije bili su, osim u COM dokumentima, objavljivani i u Službenom listu serije C, ali bez uvodnog pojašnjenja. Nakon 1. srpnja 1999. godine prijedlozi iz Službenog lista serije C dostupni su isključivo u elektroničkom obliku te serije s oznakom OJ CE, dostupnoj u bazi podataka Eur-lex.
Reference COM dokumenata pojavljuju se u sljedećem obliku: COM [godina] [broj] final (primjerice COM (2010) 152 final) pri čemu “final” označava konačnu verziju teksta odobrenog za javno objavljivanje.
Osim u papirnatom obliku, COM dokumenti dostupni su u bazi podataka Eur-Lex pod naslovom Preparatory acts.
Pojedini dokumenti nose oznake C ili SEC (od Secretariat-General tj. Glavno tajništvo EK). Radi se o internim radnim dokumentima Komisije od kojih su mnogi ranije bili javno nedostupni. Trenutačno ih se može pronaći u bazi podataka EUR-Lex, u rubrici Pripremni dokumenti. SEC dokumenti vrlo se često pojavljuju sa zakašnjenjem u bazi Eur-Lex, pa čak i kada se na njih poziva neki od COM dokumenata. Tekstovi objavljeni u seriji SEC sadrže većinu pojašnjenja koja su ranije činila tekst Uvodnih pojašnjenja u COM dokumentima.
Osim toga, nakon što je Europsko vijeće u Goeteborgu 2001. godine odlučilo zatražiti izradu procjena gospodarskih, socijalnih i okolišnih učinaka Komisijinih zakonodavnih prijedloga, sve su takve procjene bile objavljivane u seriji SEC. S obzirom da je SEC dokumente bilo teško pronaći, Komisija je uspostavila stranicu Impact Assessment na kojoj su dostupni tekstovi procjena učinaka zakonodavnih prijedloga.
Druga faza: Europski parlament
Zakonodavni prijedlog Komisija najprije šalje Europskom parlamentu tj. nadležnom parlamentarnom odboru koji će analizirati prijedlog. Jedan od članova nadležnog odbora bit će imenovan izvjestiteljem (rapporteur) za dotični prijedlog. Do 1989. izvještaji oo prijdlozima Komisije bili su objavljivani u papirnatom obliku; od 1989. do 1999. na mikrofilmu. Od 1999.
Treća faza: Vijeće ministara
Završna faza zakonodavnog postupka obuhvaća razmatranje Vijeća koje je u mnogim aspektima najmanje otvoreno od svih instituciija Unije. Ukoliko Vijeće prihvati tekst Komisijina prijedloga I amandmane Parlamenta, pravni akt može biti usvojen.
Zajednička stajališta (Common positions)
Ukoliko ipak postoje elementi neslaganja oko prijedloga, unutar Vijeća ministara može se kvalificiranom većinom usvojiti ‘zajedničko stajalište’. Takvo ‘zajedničko stajalište’ bit će poslano nazad u Parlament na drugo čitanje. Pregled ‘zajedničkih stajališta’ što ih je Vijeće uputilo Parlamentu od 1999. godine dostupan je na stranici Europskog parlamenta.
Gospodarski i socijalni odbor i Odbor regija
Gospodarski i socijalni odbor (EESC) i Odbor regija (COR) savjetodavna su tijela Unije sastavljena od predstavnika gospodarskih i socijalnih organizacija u državama članicama ili od predstavnika regionalnih i lokalnih uprava.
Oba Odbora na zahtjev Europske komisije daju mišljenje o pojedinom zakonodavnom prijedlogu, najčešće o pitanjima koja se odnose na funkcioniranje unutarnjeg tržišta (EESC) ili na okoliš, regionalnu politiku ili obrazovanje (COR).
Osim na zahtjev institucija Unije, Gospodarski i socijalni odbor i Odbor regija mogu samoinicijativno dati mišljenje (own-initiative opinion) o pitanju koje se ne odnosi izravno na zakonodavni prijedlog.
Mišljenja ova dva savjetodavna tijela objavljuju se kao zasebni dokumenti s oznakama CES+godina (za mišljenja EESC-a) ili CdR+godina (za mišljenja COR-a). Osim u Službenom listu serije CE, mišljenja su dostupna i na stranicama Gospodarskog i socijalnog odbora te Odbora regija.
Izvori informacija:
- EUR-Lex: Preparatory acts
- EUR-Lex: Directory of EU legislation in preparation
Datumm posljednje izmjene: 2. 9. 2010.
